Servicios
de Educación Superior:
Implicaciones del GATS
La Dra. Jane Knight, del Instituto de Ontario para el Estudio de la Educación (Universidad de Toronto, Canadá) es autora de varios estudios sobre internacionalización y educación superior. Entre sus publicaciones se encuentran Progress and Promise: The AUCC Report on Internationalization at Canadian Universities (AUCC, 2000) y Quality and Internationalization in Higher Education (IMHE/OECD,1999). Actualmente, el enfoque de su investigación es el impacto de la globalización en la educación superior, con especial interés en la liberalización, calidad y regulación del comercio.
Este documento es una traducción del original en inglés. El copyright es del Observatory on borderless higher education.
La Comercialización de Servicios de Educación
Superior:
Implicaciones del GATS
La comercialización de servicios de educación superior es una industria de mil millones de dólares, que incluye la captación de estudiantes internacionales, el establecimiento de campos universitarios en el extranjero, la prestación de servicios con franquicia, y el aprendizaje en línea. El Acuerdo General de Comercialización de Servicios (GATS, por su sigla en inglés) se está negociando actualmente bajo el auspicio de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El GATS fue diseñado para aumentar la liberalización del comercio a nivel internacional, y contempla la 'educación' como un sector de servicio. Como ejemplos de las 'barreras' existentes para el comercio de servicios de educación superior, se podrían mencionar las restricciones de visa, la imposición de contribuciones que perjudica a las instituciones extranjeras, y los procesos de acreditación que privilegian a las instituciones domésticas y sus calificaciones. Algunos ven el GATS como una fuerza positiva que acelera el influjo de proveedores de educación superior, privados y extranjeros, en los países cuya capacidad doméstica es inadecuada. Otros tienen una visión más negativa y consideran que la liberalización puede poner en juego el aseguramiento de la calidad y permitir que proveedores privados y extranjeros monopolicen los mejores estudiantes y los programas más lucrativos. Muchos aspectos del GATS son susceptibles de interpretación, y hay muchas naciones que no se han involucrado totalmente en el proceso, al menos en lo que respecta a las implicaciones potenciales para la educación. En este informe, la Dra. Jane Knight de la Universidad de Toronto, experta en internacionalización de la educación superior, muestra una panorama claro de la agenda del GATS y aborda una amplia gama de temas que pueden afectar tanto a los países desarrollados como a los que están en vía de desarrollo.
Este informe se refiere al impacto de la liberalización del comercio de servicios de educación superior. Se da un énfasis particular a las implicaciones del Acuerdo General de Comercialización de Servicios (GATS, por su sigla en inglés) en la educación sin fronteras o transnacional. El documento se enfoca más en las implicaciones para las políticas educativas que emanan del GATS, que en los problemas reales del comercio. El público primario al que va dirigido el informe son las instituciones de educación superior de la Mancomunidad Británica.
El propósito del informe es enfocar la atención en el GATS y la educación superior. La liberalización del comercio de servicios educativos es un punto importante en la agenda de los negociadores comerciales, pero sólo hasta ahora está apareciendo en la pantalla del radar de quienes administran y fijan las políticas en materia de educación superior. El informe busca:
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posicionar el comercio de servicios de educación superior en la agenda de los educadores |
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proporcionar información sobre el GATS y despertar una conciencia sobre sus posibles implicaciones en política educativa |
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estimular el debate y análisis de los riesgos y oportunidades de una mayor comercialización de los servicios educativos. |
Hay límites claros en cuanto al alcance y profundidad de análisis que un informe puede ofrecer sobre el complejo tema del comercio de servicios de educación superior, sobre todo si se tiene en cuenta la diversidad de los países de la Mancomunidad Británica. El objetivo de preparar un informe tal para el Observatorio de la Educación Superior Sin Fronteras se habrá cumplido si se logra estimular a los lectores a pensar en los posibles resultados, positivos y negativos, de una mayor comercialización de los servicios de educación superior, y a participar de manera informada en el debate sobre las implicaciones en materia de políticas de educación superior.
La demanda de educación superior y para adultos, especialmente de cursos relacionados con las profesiones y de modalidades no tradicionales de enseñanza, está aumentando en la mayoría de los países. Esto se debe al crecimiento de la economía del conocimiento, el paso al aprendizaje durante toda la vida y los cambios demográficos. Aunque la demanda aumenta, la capacidad del sector público para satisfacerla está en tela de juicio debido a limitaciones presupuestarias, el papel cambiante del gobierno, y a un énfasis mayor en la economía del mercado y la privatización.
Al mismo tiempo, las innovaciones tecnológicas en el campo de la información y la comunicación están ofreciendo maneras alternas y virtuales de ofrecer la educación superior.(1) Están surgiendo nuevos tipos de proveedores como las universidades corporativas, las instituciones con ánimo de lucro y las compañías de medios de comunicación. Este escenario cambia aún más cuando hay proveedores — públicos y privados, nuevos y tradicionales- que ofrecen sus servicios educativos más allá de las fronteras nacionales para satisfacer la necesidad en otros países.(2) Se están desarrollando formas alternas de ofrecer programas más allá de las fronteras, tales como campos con distintas sedes, acuerdos de franquicia y convenios de constitución de instituciones gemelas. En consecuencia, está surgiendo un panorama apasionante pero muy complejo de la educación superior. ¿Y entonces, qué?
Es importante preguntarse 'entonces qué'. Muchos educadores señalarían que la demanda de educación superior ha estado aumentando constantemente durante años, y que la movilidad académica para los estudiantes, los académicos, los docentes y el conocimiento ha sido un aspecto integral de la educación superior durante siglos. Eso es verdad. Pero el panorama está cambiando. Ahora, no sólo se están movilizando más personas; los programas académicos y sus proveedores también están traspasando fronteras. Las razones económicas están impulsando cada vez más gran parte de las ofertas educativas a traspasar las fronteras. Esta motivación comercial o lucrativa es una realidad hoy, y aplica a los proveedores privados y en algunos casos a las instituciones públicas. En resumen, el lado comercial de la educación sin fronteras está creciendo y es un objetivo del GATS. Por consiguiente, es importante que los educadores conozcan el impacto de la liberalización del comercio en la educación superior y den los pasos necesarios para aumentar al máximo los beneficios y minimizar las amenazas a un sistema de educación superior robusto y de calidad.
Educación transnacional(3) y educación sin fronteras son términos que se están usando para describir el movimiento real o virtual de los estudiantes, los maestros, el conocimiento y los programas académicos de un país a otro. Aunque puede haber algunas diferencias conceptuales entre estos términos, a menudo se usan indistintamente. Para efectos de esta discusión, el término educación sin fronteras(4) se usará en su sentido más amplio. El término 'educación más allá de las fronteras' también se usa porque, en muchos casos, es necesario resaltar la importancia y relevancia de las fronteras geográficas y jurisdiccionales.
El término 'internacionalización' se refiere al proceso de integrar la dimensión internacional a las funciones de docencia, investigación y servicio que desempeñan las instituciones de educación superior.(5) Su uso ha estado más estrechamente relacionado con el valor académico de las actividades internacionales que con la motivación económica. De hecho, el término 'internacionalización sin ánimo de lucro' se ha acuñado recientemente para diferenciar la educación internacional del comercio de servicios educativos. La liberalización del comercio se interpreta como la eliminación de barreras para promover un mayor movimiento fronterizo de los servicios educativos. Finalmente, el término 'educación superior' se refiere al nivel de educación en el que se obtiene un grado, certificado o diploma posterior a la educación secundaria.
El informe va dirigido a gerentes universitarios, administradores y académicos que quieran tener una versión resumida de lo que es el GATS y de cómo puede afectar la educación superior. El actual debate sobre el impacto del GATS está bastante polarizado. Sus críticos se centran en la amenaza al rol del gobierno, el 'bien público' y la calidad de la educación superior. Sus partidarios resaltan los beneficios de una mayor comercialización en términos de innovación, a través de nuevos sistemas de ofrecimiento de la educación, nuevos proveedores, un mayor acceso a los estudiantes y un precio económico. Este informe pretende dar una visión equilibrada, identificando tanto los riesgos como las oportunidades que el GATS le puede traer al sector de la educación superior. El énfasis está en las políticas e implicaciones más que en el tamaño del mercado, los aspectos comerciales per se, o los aspectos legales y técnicos del acuerdo mismo. Todos los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) participan en el acuerdo, lo cual significa que el GATS cobija a 144 países. Evidentemente, los países se ven afectados de manera distinta.
El informe está dividido en las siguientes secciones:
| 1.0 | Visión global del GATS: |
| Esta sección da una breve introducción a la estructura, principios y propósito del GATS. Puesto que el GATS es legal y técnicamente un acuerdo complejo, se recomienda a los lectores visitar los sitios web que aparecen al final del informe para obtener más información sobre el mismo. | |
| 2.0 | Compromisos a la fecha: |
| En la segunda parte se hace una revisión de los compromisos actuales que los países han adquirido para liberalizar el comercio de servicios educativos. Se incluye un breve análisis de las propuestas de negociación presentadas por Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos. | |
| 3.0 | Barreras al comercio: |
| El objetivo del GATS es promover el comercio. Esto implica eliminar o reducir las medidas que dificultan el flujo de servicios. En la Sección 3 se discuten algunos de los mayores obstáculos que se identifican como impedimentos para la comercialización de servicios educativos. | |
| 4.0 | Implicaciones en políticas: |
| Esta sección está dedicada a las políticas de comercio de servicios de educación superior. Se incluyen allí el rol del gobierno, el acceso de los estudiantes a la educación, la financiación, la regulación de proveedores, el aseguramiento de la calidad y la propiedad intelectual. | |
| 5.0 | Avances: |
| Varios organismos gubernamentales internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG) está avanzando en la discusión de las implicaciones del GATS. La última sección resalta estos avances, presenta un resumen de las fechas y actividades importantes en las negociaciones oficiales del GATS, e invita a los educadores a que se informen mejor sobre las oportunidades y riesgos asociados con el comercio de servicios de educación superior. |
Es fácil confundirse con la complejidad legal y técnica del GATS. El propósito de esta sección es dar una explicación clara y concisa del Acuerdo y revisar algunos de sus artículos más polémicos e importantes. Los lectores que están familiarizados con la estructura básica y los principios del GATS pueden obviar las cuatro primeras secciones que proporcionan información sobre los antecedentes, y concentrarse en la sección 1.5 que trata los aspectos más polémicos del Acuerdo.
El GATS es el primer compendio de reglas multilaterales que hace referencia al comercio internacional de servicios. Los anteriores acuerdos de comercio internacional cubrían el comercio de productos pero no de servicios. El GATS se negoció en la Ronda de Uruguay y entró en vigencia en 1995. Lo administra la Organización Mundial del Comercio (OMC), conformada por 144 países miembro. La Organización Mundial del Comercio (OMC) es la única organización internacional global que discute las reglas del comercio entre naciones. En su seno se discuten los acuerdos de la OMC, negociados y firmados por la mayoría de las naciones comercializadoras del mundo y ratificados por sus respectivos parlamentos. El GATS es uno de estos acuerdos clave, un conjunto de reglas legalmente ejecutable.(6)
El GATS tiene tres partes. La primera parte es el marco que contiene los principios y reglas generales. En la segunda parte figuran una serie de tablas por naciones en las que se señalan los compromisos específicos de los países en cuanto al acceso a su mercado nacional por parte de proveedores extranjeros. La tercera parte está compuesta por un conjunto de anexos que detallan las limitaciones específicas para cada sector, los cuales se pueden agregar a los planes de compromisos. Este tema se discutirá posteriormente en más detalle, pero primero es esencial entender qué tipo de servicios educativos cubrirá el GATS y qué se entiende por servicios de educación superior.
El GATS define cuatro maneras en las que se puede comercializar un servicio, conocidas como 'formas de suministro.'(7) Estos cuatro tipos de comercialización aplican a todos los sectores de servicio en el GATS. El Cuadro Uno contiene una definición genérica de cada forma, una aplicación al sector de la educación y un comentario sobre el tamaño relativo de la oferta y la demanda del mercado. Cabe anotar que el uso actual del término 'educación sin fronteras' abarca las cuatro formas de suministro.
| Forma de Suministro según el GATS | Explicación | Ejemplos en Educación Superior | Tamaño / Potencial del mercado |
| 1. Suministro más allá de las fronteras | - la prestación de un servicio donde éste traspasa las fronteras (no requiere el desplazamiento físico del consumidor) | - educación a distancia - aprendizaje electrónico - universidades virtuales |
- actualmente un mercado relativamente pequeño - aparentemente con gran potencial a través del uso de TICs y sobre todo de Internet |
| 2. Consumo en el extranjero | - prestación del servicio que requiere el desplazamiento del consumidor al país del proveedor | - estudiantes que van a otro país a estudiar | - actualmente representa el porcentaje más grande del mercado global en servicios educativos |
| 3. Presencia Comercial | - el proveedor establece o tiene instalaciones comerciales en otro país para prestar el servicio | - sede local o campos satélite - instituciones gemelas - acuerdos de franquicia con instituciones locales |
- interés creciente y fuerte potencial para crecimiento futuro - muy polémico puesto que parece imponer reglas internacionales a la inversión extranjera |
| 4. Presencia de Personas Naturales | - personas que viajan temporalmente a otro país a prestar el servicio | - profesores, maestros, investigadores trabajando en el extranjero | - potencialmente un mercado fuerte dado el énfasis en la movilidad de los profesionales |
El comercio educativo está organizado en cinco categorías o subsectores de servicio. Estas categorías se basan en la Clasificación Provisional de Producto Central (CPC)(8) de las Naciones Unidas y se describen en el Cuadro Dos. Las tres categorías más pertinentes para este informe son 'superior', 'adulto' y 'otro'. Las cuatro formas de servicio descritas anteriormente aplican en cada una de las categorías.
| Categoría de servicio educativo | Actividades educativas incluidas en cada categoría | Notas |
| Educación Primaria (CPC 921) |
- preescolar y otros servicios de educación primaria - no incluye servicios de guardería |
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| Educación Secundaria (CPC 922) |
- secundaria superior general - secundaria técnica y vocacional - también incluye servicios técnicos y profesionales para discapacitados |
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| Educación Superior (CPC 923) |
- servicios educativos técnicos y vocacionales de post-secundaria - otros servicios de educación superior conducentes a título universitario o su equivalente |
- los tipos de educación (i.e., negocios, estudios liberales, arte, ciencia)
no están especificados - se asume que están cubiertos todos los programas de capacitación y educación post-secundaria |
| Educación para adultos (CPC 924) |
- cubre la educación para adultos fuera de sistema educativo regular | - se necesita mayor definición |
| Otra Educación (CPC 929) |
- cubre todos los demás servicios educativos no clasificados en otra parte - excluye servicios educativos relacionados con recreación |
- requiere claridad, re cobertura y diferenciación de otras categorías - por ejemplo: ¿se cubren los servicios educativos y de evaluación de lengua? ¿los de captación de estudiantes? ¿los de medición de la calidad? |
Los críticos de este sistema de clasificación consideran que no refleja la realidad de hoy donde existen proveedores no tradicionales y privados, y donde se usan formas de suministro alternas que utilizan nuevas tecnologías. Sin embargo, los países pueden agregar sus propias calificaciones o criterios complementarios al esquema de clasificación CPC de la ONU y por consiguiente, en principio, no deben sentirse limitados por él.
El marco general contiene un conjunto de obligaciones generales, llamadas obligaciones incondicionales, que son aplicables a todo el comercio de servicios, sin importar si un país ha adquirido un compromiso específico con uno o varios sectores. El principio de la Nación Más Favorecida (NMF) es fundamental en esta discusión.
Cada miembro de la OMC publica en su tabla por país aquellos servicios a los cuales desea darle acceso a los proveedores extranjeros. Además de escoger con cuál(es) sector(es) de servicio se comprometerá, cada país determina el grado de compromiso especificando el nivel de acceso al mercado y el grado de tratamiento nacional que está preparado a garantizar. El siguiente cuadro muestra los elementos(9) importantes del GATS y proporciona unas breves notas explicativas.
| Elemento o Regla del GATS | Explicación | Aplicación | Problemas |
| Cobertura | Todos los servicios que se comercializan internacionalmente están cubiertos por los 12 diferentes sectores de servicio (e.g., educación, transporte, finanzas, turismo, salud, construcción) | Aplica a todos los servicios - con dos excepciones: i) servicios prestados en el ejercicio de la autoridad gubernamental ii) derecho de circulación aérea |
Gran debate sobre lo que significa el término "ejercicio de la autoridad gubernamental" |
| Medidas | Todas las leyes, normas y prácticas del gobierno nacional, regional o local que pueden afectar el comercio | Término genérico que aplica a todos los sectores | |
| Obligaciones Generales o Incondicionales | En el GATS existen cuatro obligaciones incondicionales: - la nación más favorecida (nmf) - la transparencia - el arbitraje de disputas - los monopolios |
Aplican a todos los sectores de servicio, sin importar si se trata de un compromiso planeado o no | Hay que prestar atención a "la nación más favorecida" |
| Tratamiento de Nación Más Favorecida (NMF) | Se requiere un tratamiento igual y consistente a todos los socios comerciales
extranjeros NMF significa tratar por igual a los propios socios comerciales. Bajo el GATS, si un país permite la competencia extranjera en un sector, se debe dar igualdad de oportunidades en dicho sector a los proveedores del servicio de todos los países miembros de la OMC. Esto también aplica al tratamiento de mutua exclusión. Por ejemplo, si un proveedor extranjero establece un campus sucursal en un país A, entonces el País A le debe dar a todos los miembros de la OMC la misma oportunidad / tratamiento. O si el País A decide excluir al País B de la prestación de un servicio específico, entonces se excluyen también todos los miembros de la OMC. |
Puede aplicar aún si el país no ha adquirido el compromiso específico
de permitir el acceso de proveedores extranjeros a sus mercados. Son permisibles las exenciones por un periodo de 10 años |
El NMF tiene implicaciones para aquellos países que ya están comprometidos
con el comercio de servicios educativos y/o que permiten el acceso a proveedores
extranjeros El tratamiento NMF no es lo mismo que tratamiento nacional |
| Obligaciones Condicionales | Hay varias obligaciones condicionales relacionadas con los compromisos
por nación: - el acceso al mercado - el tratamiento nacional |
Sólo aplica a los compromisos que figuran en las tablas por nación El grado y dimensión de la obligación es determinado por el país |
Los partidarios del GATS creen que los objetivos educativos nacionales de un país están protegidos por estas dos obligaciones |
| Tratamiento Nacional | Se requiere igual tratamiento para proveedores extranjeros y nacionales na vez que se le haya permitido a un proveedor extranjero prestar un servicio en un país, no debe haber discriminación en el tratamiento a proveedores extranjeros y los nacionales. |
Sólo aplica en el caso en que un país haya adquirido un compromiso específico Se permiten las exenciones |
Los críticos del GATS opinan que este tratamiento puede poner la educación al nivel de un 'bien público' en riesgo. |
| Acceso al Mercado | Significa el grado en que se le permite el acceso al mercado a los proveedores
extranjeros en sectores específicos El acceso al mercado puede estar sujeto a uno o más de los seis tipos de restricciones definidas en el GATS |
Cada país determina unas restricciones de acceso al mercado para cada sector comprometido | |
| Liberalización Progresiva | El GATS tiene una agenda incorporada, lo cual significa que con cada ronda de negociaciones hay mayor liberalización del comercio de servicios. Esto significa que se cubren más sectores y que se eliminan más restricciones al comercio. | Aplica a todos los sectores y por consiguiente incluye la educación | |
| Enfoques abajo-arriba y arriba-abajo | El enfoque abajo-arriba se refiere al hecho de que cada país determina
el el tipo y alcance de sus compromisos en cada sector El enfoque arriba-abajo se refiere a las principales reglas y obligaciones, así como a la agenda de liberalización progresiva; habrá una presión creciente para eliminar las barreras al comercio |
Los escépticos sostienen que el enfoque arriba-abajo tendrá cada vez más importancia e impacto, aumentando así la presión para la liberalización del comercio |
El GATS se describe como un acuerdo voluntario porque los países pueden decidir qué sectores cubrir bajo las reglas del mismo. Esto se hace mediante la preparación de las tablas de compromiso por país y a través de las rondas de negociación 'solicitud-oferta'. No obstante, hay aspectos del acuerdo que llevan a cuestionar su naturaleza voluntaria, particularmente la agenda incorporada de liberalización progresiva y otros elementos que se describen en esta sección.
¿Qué servicios educativos se cubren o se exentan?
Probablemente, el problema más polémico y crítico relacionado con el acuerdo es el significado del Artículo 1.3.(10) Este artículo define qué servicios se cubren o se exentan.
Según la OMC, se supone que el acuerdo aplica a todas las medidas que afectan los servicios excepto "aquellos servicios suministrados en el ejercicio de la autoridad gubernamental." ¿Pero qué significa 'ejercicio de la autoridad gubernamental'? Los partidarios del GATS sostienen que la educación suministrada y financiada por el gobierno está por lo tanto exenta. Los escépticos cuestionan la amplia interpretación de la cláusula y piden un análisis más detallado. El acuerdo estipula que "en el ejercicio de la autoridad gubernamental" significa que el servicio se presta de manera 'no comercial' y 'no en competencia' con otros proveedores. Esto conduce a la siguiente pregunta: ¿qué significa 'de manera no comercial y no en competencia'? Estos temas están en el centro del debate sobre cuáles servicios están cubiertos por el acuerdo.
Los críticos educativos del GATS afirman que debido a la amplia interpretación de los términos 'no comercial' y 'no en competencia', los proveedores de servicio del sector público / gobierno pueden de hecho no estar exentos. La situación es particularmente complicada en aquellos países donde hay un sistema de educación superior mixto público / privado, o donde gran parte de la financiación para las instituciones públicas proviene del sector privado. Otra complicación es que una institución de educación pública en un país exportador se define a menudo como privada / comercial cuando cruza la frontera y presta sus servicios en el país importador. Por consiguiente, es necesario cuestionar qué quiere decir realmente 'no comercial' en términos del comercio de la educación superior.
El debate sobre lo que 'no en competencia' significa es avivado por el hecho de que no parece haber ningún calificativo ni límite en el término.11 Por ejemplo, si los proveedores no gubernamentales (privados sin fines de lucro o comerciales) están prestando los servicios, ¿se considera que ellos están en competencia con los proveedores gubernamentales? En este escenario, se puede decir que los proveedores públicos están 'en competencia' por el sólo hecho de que existen proveedores no gubernamentales. ¿Influye el método de prestación del servicio el concepto de 'en competencia' o acaso lo limita? ¿Cubre el término las situaciones donde hay una forma de prestación del servicio similar? ¿Significa este término que se podría considerar, por ejemplo, que los proveedores públicos que usan los métodos tradicionales de aula cara-a-cara están compitiendo con los proveedores extranjeros de aprendizaje electrónico?
Hay muchas preguntas sin respuesta que necesitan aclaración. Los partidarios del GATS señalan que la educación es en gran medida una función del gobierno y que el acuerdo no busca desplazar los sistemas de educación pública ni el derecho del gobierno a regular y cumplir los objetivos de la política interna. Otros expresan su preocupación por el hecho de que el tema mismo de la protección de los servicios públicos es muy incierto y está potencialmente en riesgo, en vista de la interpretación tan limitada de lo que significa 'autoridad gubernamental' y la amplia interpretación de los términos 'no en competencia' y 'de manera no comercial'. Queda claro que la pregunta ¿cuáles servicios de educación superior y para adultos prestados 'en el ejercicio de la autoridad gubernamental' están exentos del GATS? debe ser objetivo y esencia del debate sobre los riesgos y oportunidades asociadas con el acuerdo.
¿Qué significa el principio de liberalización progresiva?
El GATS no es un acuerdo neutro. Busca promover y hacer efectiva la liberalización del comercio de servicios. El proceso de liberalización progresiva incluye dos aspectos: extender la cobertura del GATS a más sectores de servicio y disminuir el número y ámbito de las medidas que dificultan una mayor comercialización. Por consiguiente, a pesar del derecho de cada país a determinar la dimensión de sus compromisos, con cada nueva ronda de negociaciones se espera que los países puedan agregar sectores o subsectores a sus planes de compromiso y puedan negociar el levantamiento de restricciones al acceso al mercado y el tratamiento nacional.
La intención del GATS es facilitar y promover mayores oportunidades para el comercio. Por consiguiente, los países que no están interesados en la importación o exportación de servicios educativos probablemente experimentarán mayores presiones para permitir el acceso de proveedores extranjeros a sus mercados. El GATS es un instrumento muy nuevo y es demasiado pronto para predecir la realidad o magnitud de estas oportunidades o riesgos potenciales.
¿Cuáles son las implicaciones de negociar entre sectores?
En la etapa de 'solicitud-oferta' del proceso, se hacen las negociaciones bilaterales sobre el acceso al mercado y se adquieren los compromisos de tratamiento nacional. El punto clave en esta etapa es que los sectores para los cuales se busca acceso no tienen que coincidir con aquellos en los que se hace la demanda. Por ejemplo, el país A le puede pedir al país B que le dé mayor acceso a los servicios de transporte. El país B puede responder pidiendo acceso a los servicios educativos. Es potestad de cada país decidir dónde quiere hacer concesiones al acceso de extranjeros a sus mercados domésticos. Esta situación aplica a todos los sectores y puede ser de gran preocupación para los países, desarrollados y en vía de desarrollo, que no se han comprometido a abrir los servicios educativos y que podrían, por lo tanto, considerar su sector de servicios educativos vulnerable a los acuerdos de negociación con otros sectores.
Estos problemas están relacionados con la mecánica y las formalidades legales del propio acuerdo. Cada cual plantea preguntas que necesitan aclaración y análisis, y que colectivamente sirven para agitar la bandera roja que señala la necesidad de prestar más atención a estos temas.
Hay otros aspectos del GATS, como el mecanismo de disputa, los subsidios y el tratamiento de monopolios, que son controversiales, aplicables a todos los sectores y que necesitan amplio estudio. El Artículo 6.4 — en el que se señalan las medidas relacionadas con los requisitos y procedimientos de calificación, los estándares técnicos y requisitos de licencia — puede tener implicaciones serias para la educación y requiere más aclaración. Es necesario recordar que el GATS todavía es un acuerdo no probado y que aún existe un cierto grado de confusión en cuanto a cómo interpretar las principales reglas y obligaciones. Tomó muchos años eliminar las inconsistencias del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT, por su sigla en inglés) y probablemente sucederá lo mismo con el GATS. Aunque los especialistas en comercio y los abogados deben revisar los aspectos técnicos y legales del acuerdo, son los educadores quienes deben estudiar cómo éste aplica a los servicios educativos y qué impacto tiene sobre ellos.
El sector de la educación es uno de los menos comprometidos. La razón no es clara pero quizás se puede atribuir a la necesidad que tienen los países de lograr un equilibrio entre el respeto a las prioridades domésticas en materia de educación y la exploración de nuevas formas de liberalizar aún más el comercio de servicios educativos. O podría estar relacionada con el hecho de que, a la fecha, la educación en general tiene una prioridad muy baja en los principales convenios bilaterales y, afortunada o desafortunadamente, lo mismo puede suceder con el GATS.
Sólo 44 de los 144 miembros de la OMC han adquirido compromisos con la educación, y sólo 21 de éstos han incluido compromisos con la educación superior.12 Es interesante observar que el Congo, Lesotho, Jamaica y Sierra Leona han adquirido compromisos incondicionales en educación superior, quizás con la intención de motivar a los proveedores extranjeros a ayudar a desarrollar sus sistemas educativos. El compromiso de Australia con la educación superior abarca la prestación de servicios de educación terciaria privada, que comprende el nivel universitario. La Unión Europea ha incluido la educación superior en su plan, con restricciones claras en todas las formas de comercio excepto en el caso de 'consumo en el extranjero', que por lo general significa la modalidad de estudio en el exterior pagando matrícula. Sólo tres (EE.UU., Nueva Zelanda y Australia) de los 21 países que tienen compromisos en educación superior han presentado una propuesta de negociación en la que señalan sus intereses y problemas. La siguiente sección ofrece un breve resumen de los elementos más importantes de las tres propuestas.
El propósito del Cuadro Cuatro es mostrar la comparación entre algunos de los temas importantes identificados por los tres países. Es interesante observar que los tres reconocen el papel de gobierno como financiador, regulador y proveedor de servicios educativos. La comparación entre las razones y los beneficios de un comercio de servicios educativos más libre revela perspectivas diferentes y plantea aspectos importantes.
| Australia(13) | Nueva Zelanda(14) | Estados Unidos(15) | |
| Papel del Gobierno | - el gobierno juega un papel en la financiación, suministro y regulación
de la educación superior, ya sea solo o en asociación con personas, ONGs
e instituciones educativas privadas - los gobiernos deben mantener su derecho a la soberanía para determinar sus propias políticas / medidas de financiación y regulación interna |
- el comercio internacional de servicios educativos puede complementar
y apoyar objetivos en materia de política de educación nacional (i.e. reducir
los compromisos de infraestructura exigidos por los gobiernos y así liberar
recursos para otros aspectos de la política educativa) -la reducción de barreras no equivale a una erosión de los sistemas y estándares de la educación pública básica |
- se debe respetar el derecho que los gobiernos tienen a regular para
alcanzar los objetivos de su política educativa interna - en el sector de los servicios educativos, los gobiernos continuarán jugando un papel importante como proveedores - "la educación es, en gran medida, una función del gobierno y éste no busca desplazar los sistemas públicos de educación. Busca complementarlos" |
| Razones / propósito de la liberalización del comercio | - medios para dar a los individuos de todos los países acceso a una amplia gama de opciones educativas | - la educación juega un rol en el desarrollo económico y social - en Nueva Zelanda, la educación ocupa el cuarto renglón en generación de exportaciones dentro del sector de servicios y el decimoquinto en generación de intercambios con el extranjero |
- se ayuda a actualizar conocimientos y habilidades a través de la capacitación y la educación, a la vez que se respeta el rol de cada país en la prescripción y administración de la educación pública más apropiada para sus ciudadanos |
| Beneficios de la liberalización del comercio | - mayor acceso a la educación en términos cualitativos y cuantitativos
que de otra manera no estarían disponibles en el país de origen - estímulo competitivo con beneficios continuos para todos los estudiantes - fomento efectivo de la internacionalización y el flujo de estudiantes |
- además de generar ganancias para las instituciones privadas y estatales
del sector educativo y las economías de los países miembro, beneficia a
los individuos, las instituciones y la sociedad a través de: - el intercambio académico - el aumento de las relaciones interculturales - la transferencia de tecnología - mayor acceso a los países miembro |
- estos servicios constituyen un negocio internacional en crecimiento
que complementa el sistema de educación pública y contribuye a la expansión
de la "economía del conocimiento" - los beneficios de este crecimiento ayudan a desarrollar una fuerza laboral más eficiente, y llevan a los países a una posición más competitiva en la economía mundial |
| Mezcla Público / Privado | sectores de servicio menos comprometidos debido a que se les reconoce como un "bien público" y al alto grado de participación del gobierno en la prestación del servicio | La educación privada coexiste con la de dominio público La educación y la capacitación privada continuarán complementando, no desplazando, los sistemas de educación pública |
- El papel de gobierno
Es claro que las tres propuestas reconocen el papel central que juega el gobierno en la educación superior. Quizás la controversia sobre cuáles servicios públicos están exentos del GATS ha propiciado este reconocimiento explícito del rol del gobierno. Algunos se consuelan y aplacan con estas declaraciones. Otros se preocupan aun más por el desgaste potencial del papel del gobierno en la provisión de la educación superior y la fijación de objetivos en términos de política doméstica.
En algunos países, la educación está descentralizada y pasa de los organismos gubernamentales nacionales a los de provincia o de estado. La educación privada, aunque nominalmente bajo la autoridad estatal, puede no estar gobernada o regulada primariamente por un gobierno.
Estas situaciones ilustran aún más la complejidad de determinar qué servicios están por fuera de la cobertura del GATS y el impacto tan diferente que este acuerdo tendrá en cada país.
- Razones y beneficios
Las razones que motivan la liberalización varían de un país a otro. Australia destaca el mayor acceso a los estudiantes, Nueva Zelanda señala los beneficios económicos y sociales, y EE.UU. se centra en las oportunidades de desarrollar nuevo conocimiento y habilidades. Los beneficios están estrechamente relacionados con las razones. Australia cree que la competencia inherente a un comercio más amplio tendrá beneficios continuos para los estudiantes. Nueva Zelanda señala que, además de la generación de ganancias, hay beneficios a nivel individual, institucional y social a través del intercambio académico, la transferencia tecnológica y las relaciones interculturales. EE.UU. resalta la contribución a la expansión global de la economía del conocimiento y una mayor competitividad. No es sorprendente que se destaquen los beneficios económicos, pero es importante anotar que el valor social y académico para las personas, las instituciones y la sociedad no se pasa por alto totalmente. Se necesita trabajar más para entender y analizar las motivaciones y beneficios percibidos, ya que ello permitirá tener una imagen más clara de lo que los países esperan de una mayor importación y exportación de la educación. Evidentemente, las expectativas se pueden ver en términos de resultados deseables o no deseables. Una mejor comprensión de los resultados anticipados ayudaría al desarrollo de políticas que contribuyan a lograrlos o evitarlos. Al mismo tiempo, es igualmente importante estar atento a 'las consecuencias imprevistas'.
Mezcla Público / Privado
La mezcla de lo público y lo privado en la provisión de educación superior y para adultos, se reconoce implícita y explícitamente en las propuestas. Es interesante observar que Nueva Zelanda sostiene que la educación puede ser uno de los sectores de servicio menos comprometido debido al reconocimiento de su carácter de 'bien público ' y al alto grado de participación del gobierno en su provisión. EE.UU. es más agudo al afirmar que la educación privada coexiste con la de dominio público y que la primera continuará complementando, no desplazando, los sistemas de educación pública. Frente a esta afirmación, hay reacciones encontradas y mucha incertidumbre en cuanto a cómo el GATS afectará el equilibrio de los sistemas mixtos, dada la naturaleza individualizada de dichos sistemas.
Se necesita más análisis
Se requiere un análisis más profundo de los factores que llevan a los países a comprometerse o no comprometerse con la educación superior. Hay distintas perspectivas en cuanto al número y esencia de los compromisos, puesto que los países tienen objetivos de política educativa diferentes y, por consiguiente, diferentes metas y expectativas con respecto al comercio de servicios educativos.
Por ejemplo, una motivación orientada por el consumidor puede interpretarse como la necesidad de brindar un rango más amplio de oportunidades a los consumidores, o la necesidad de proteger a los consumidores garantizando niveles apropiados de acceso y calidad. La motivación económica puede entenderse como una manera de incrementar las ganancias por concepto de comercialización en los países exportadores, o como una forma de atraer inversión adicional para la educación en los países importadores. Otros ven la motivación económica como un sabotaje a las metas de desarrollo social de la educación, o incluso a la investigación científica y la academia. Se puede recurrir a un sinnúmero de problemas para ilustrar el debate y la dicotomía de opiniones sobre las razones y los beneficios de una mayor comercialización de la educación. Existen diferencias entre y al interior de los países, y ciertamente entre los grupos educativos. Se necesita debatir y analizar aun más para asumir una posición informada sobre por qué o por qué no es atractiva la liberalización del comercio para un país determinado, y cómo los acuerdos comerciales ayudan o impiden el logro de las metas nacionales y los intereses globales.
Desarrollo de los intereses nacionales
Las voces de los países en vía de desarrollo deben ser escuchadas para que los beneficios y riesgos asociados con un comercio más amplio queden claros y no minen los esfuerzos nacionales para desarrollar y fortalecer la educación superior doméstica. Sin embargo, las voces y los intereses de estos países difieren. La oportunidad de tener proveedores extranjeros permite mayor acceso a los programas de educación superior y para adultos; la inversión en infraestructura para proveer educación resulta atractiva para algunos. Otros hablan de la amenaza de la dominación o explotación extranjera de un sistema y cultura nacional. La liberalización del comercio para el beneficio de quién o a qué costo son preguntas clave.
La calidad y la acreditación son temas muy controversiales. La existencia de unos marcos de referencia para licencias, acreditación, reconocimiento de calificaciones y aseguramiento de la calidad, es importante para todos los países, sea que estén importando o exportando servicios educativos. Los países en vía de desarrollo han expresado preocupación en cuanto a su capacidad para sujetarse a dichos marcos, en vista de la presión que hay para la liberalización del comercio y un mayor ofrecimiento de servicios educativos más allá de las fronteras.
El GATS es uno de los muchos factores e instrumentos que motivan una mayor movilidad de profesionales. Aunque el acuerdo apunta a la movilidad temporal de la fuerza laboral, también puede facilitar y llevar a la migración permanente. Las implicaciones de mayor movilidad de docentes e investigadores son particularmente relevantes para los países en desarrollo. Mejorar los sistemas educativos será un desafío importante, si se logra atraer a profesionales y titulados bien calificados para ocupar cargos en otros países.
Un aspecto fundamental del impacto del GATS en los países en vía de desarrollo es la capacidad que tienen estos países de participar efectivamente en el sistema de comercio global y ser miembros iguales en la OMC. Existen sentimientos fuertes sobre el potencial de las reglas de comercio para hacer que los países pobres sean más pobres, en lugar de cerrar la brecha entre los países desarrollados y en vía de desarrollo. La injusticia sentida en cuanto a la eliminación de las barreras al comercio por parte de las naciones pobres mientras las naciones ricas mantienen las propias para ciertos productos, contribuye a que haya reacciones fuertes en algunos países en desarrollo frente al impacto del GATS.
La identificación de las barreras a la comercialización de servicios de educación superior es fundamental, porque justamente la eliminación de esas barreras es la razón de ser del GATS. Hay algunas barreras que son aplicables a todos los sectores. Hay otros impedimentos que son particulares al sector de los servicios educativos. En las siguientes dos secciones se enumeran algunas de las barreras genéricas y también aquellas más pertinentes para las cuatro formas de comercio de la educación. Las fuentes que se utilizaron para identificar estas barreras son: las tres propuestas de negociación descritas anteriormente, informes de organizaciones no gubernamentales(16) (ONGs) y organismos(17) intergubernamentales, y la misma OMC. Se trata de un inventario general de los obstáculos percibidos y no de una lista de los más significativos. No hay acuerdo ni consenso sobre cuáles son las barreras más críticas, puesto que normalmente se ven desde la perspectiva de los intereses particulares. La lista sólo tiene propósitos ilustrativos. Hay que prestar atención a la perspectiva desde la cual se ven los obstáculos: si es la de un país exportador o importador. Finalmente, es importante recordar que lo que algunos países perciben como una barrera, otros lo consideran como fundamental para el sistema educativo.
La mayoría de estas barreras genéricas se perciben desde el punto de vista de un país exportador y se centran en las formas de suministro uno y tres.
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falta de transparencia en los marcos de referencia gubernamentales en cuanto a regulación, política y financiación |
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injusticia en la administración de las leyes y regulaciones domésticas |
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falta de claridad y transparencia en la divulgación de información sobre subsidios |
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grandes demoras en la aprobación gubernamental cuando ésta se requiere, falta de información sobre las razones por las que se niega una aprobación, y sobre lo que debe hacerse para obtener la aprobación en el futuro |
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tratamiento tributario que discrimina a los proveedores extranjeros |
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tratamiento desfavorable a los socios extranjeros frente al que reciben otras organizaciones. |
| Formas de Suministro | Barreras |
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1. Suministro más allá de la frontera Ejemplos: |
- restricciones inapropiadas a la transmisión electrónica de materiales
de curso - evaluación de las necesidades económicas de los proveedores de estos servicios - falta de oportunidad para calificar como institución otorgante de título - exigencia de recurrir a socios locales - negación de permiso para crear y deshacer voluntariamente sociedades de riesgo compartido (joint ventures) con socios locales o no locales - tarifas e impuestos excesivos para pago de licencias o regalías - nuevos obstáculos, electrónicos o legales, para el uso de Internet en la prestación de servicios educativos - restricciones al uso / importación de materiales educativos |
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2. Consumo en el exterior Ejemplo: |
- requisitos y costos de visa - requisitos de moneda extranjera y cambio - reconocimiento de calificaciones anteriores de otros países - exigencia de cuotas en el número de estudiantes internacionales en total y a una institución particular - restricciones al empleo mientras se estudia - reconocimiento de nuevas calificaciones por otros países |
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3. Presencia Comercial Ejemplos: |
- incapacidad para obtener licencias nacionales para otorgar una calificación - límite a la inversión directa por parte de los proveedores de educación (topes de equidad) - requisitos de nacionalidad - restricciones en la contratación de docentes extranjeros - monopolios gubernamentales - altos subsidios para las instituciones locales - dificultad para obtener autorización para establecer instalaciones - evaluación de las necesidades económicas de los proveedores de estos servicios - prohibición de los servicios de educación superior, educación para adultos y servicios de capacitación ofrecidos por entidades extranjeras - exigencia de recurrir a socios locales - dificultad para obtener autorización para crear y deshacer voluntariamente sociedades de riesgo compartido (joint ventures) con socios locales o no locales - tratamiento tributario que discrimina a los proveedores extranjeros - tratamiento desfavorable a los socios extranjeros frente al que reciben otras organizaciones - tarifas e impuestos excesivos para pago de licencias o regalías - reglas para la conformación de instituciones gemelas |
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4. Presencia de personas naturales Ejemplos: |
- requisitos de inmigración - requisitos de nacionalidad o residencia - evaluación de necesidades - reconocimiento de credenciales - requisitos mínimos de contratación local desproporcionadamente altos - dificultad para que el personal obtenga autorización para entrar y salir del país - cuotas en el número de personal temporal - repatriación de ganancias sujeta a tasas y/o impuestos excesivamente costosos para la conversión de divisas - reglas de empleo - restricciones al uso / importación de materiales educativos que van a ser usados por el docente / académico extranjero |
Evidentemente, muchas de estas barreras no son nuevas ni particulares al GATS, dado que ya tienen un impacto en el flujo de servicios educativos entre fronteras. Sin embargo, son significativas puesto que algunos las perciben como elementos importantes de los sistemas de educación pública que deben mantenerse, y otros como impedimentos al comercio.
Algunos de los obstáculos identificados en el cuadro anterior afectan las iniciativas de internacionalización, es decir, actividades que no tienen una motivación económica o lucrativa. Por ejemplo, el desplazamiento de estudiantes y docentes para propósitos investigadores o de intercambio académico se ve afectado por muchos de los obstáculos mencionados para las formas de suministro dos y cuatro.
Es importante observar que dentro del plan de compromisos de un país se pueden enumerar limitaciones específicas con respecto al acceso al mercado y al tratamiento nacional. Éstas son un tipo de obstáculo y deben ser mencionadas. Por ejemplo, en México existen leyes para las telecomunicaciones que restringen el uso de satélites nacionales y antenas receptoras.(18) Esto tiene un impacto potencial en la prestación de servicios educativos más allá de la frontera. Es difícil predecir qué barreras futuras, especialmente tecnológicas, se podrían aplicar para controlar el movimiento electrónico de los servicios educativos a través de las fronteras. Por ejemplo, la capacidad de instalar cercos electrónicos puede tener serias repercusiones en la educación electrónica más allá de las fronteras.
Finalmente, huelga mencionar que los países que no han adquirido ningún compromiso formal para comercializar servicios de educación superior están actualmente en el proceso de aligerar algunos de los obstáculos identificados. Un buen ejemplo de ello es el número de países que están cambiando los requisitos de visa y empleo para atraer a más estudiantes internacionales a estudiar en su país. Esto está sucediendo independientemente del GATS.
Dado el interés actual y la presión para liberalizar más el comercio, ¿cuáles son las implicaciones en política educativa que el sector de la educación superior debe ver?
Examinar las implicaciones en política educativa es una tarea desafiante ya que el impacto de la liberalización del comercio está fuertemente relacionado con otros problemas y tendencias en la educación superior. Estas tendencias incluyen:
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el uso creciente de TICs para la enseñanza de programas a nivel nacional y más allá de las fronteras |
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el creciente número de entidades privadas con ánimo de lucro que ofrecen educación superior a nivel nacional e internacional |
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las matrículas y otros costos cada vez más altos a los que se enfrentan los estudiantes de instituciones públicas (y privadas) |
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la necesidad que tienen los proveedores públicos de buscar fuentes alternas de financiación, lo que a veces significa participar en actividades lucrativas o buscar el apoyo financiero del sector privado |
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la habilidad del gobierno para financiar la creciente demanda de educación superior y para adultos. |
Estas tendencias nos acompañan hoy en los países desarrollados y, hasta cierto punto, en los países en vía de desarrollo. ¿Cómo se relaciona la existencia del GATS con estas tendencias? Aunque el GATS puede llevarnos a un uso más extendido de la educación electrónica o a distancia y puede contribuir a que los enfoques en educación estén más orientados al comercio o el mercado, no se le puede responsabilizar del surgimiento o la existencia de estas tendencias. Los partidarios de una mayor comercialización de los servicios educativos pueden celebrar la existencia del GATS para maximizar los beneficios de estas tendencias y oportunidades. Los críticos, por su parte, pueden enfatizar los riesgos asociados con un mayor comercio creyendo que éste genera más proveedores con ánimo de lucro, programas de calidad cuestionable, y un enfoque orientado por el mercado — todo lo cual representa un desafío al enfoque tradicional de la educación superior como 'bien público'. Sin embargo, el impacto de la liberalización del comercio en la educación no se puede ver como una pregunta o respuesta absolutista del tipo 'esto o aquello'; es un conjunto complejo de aspectos, a muchos niveles.
El papel cambiante del gobierno es un tema discutible. En primer lugar, se debe decir que, en general, la globalización y la nueva administración pública están desafiando y cambiando los papeles del gobierno y el estado nación. La tendencia hacia una mayor liberalización del comercio es un factor adicional. Con respecto a la educación, el gobierno normalmente juega un papel en la financiación, regulación, monitoreo y ofrecimiento de la educación superior o por lo menos, en la designación de los organismos encargados de hacerlo. Esto es verdad en los países donde predomina un sistema público o donde existe un sistema mixto público / privado. El advenimiento de una mayor oferta educativa más allá de las fronteras por parte de proveedores extranjeros, plantea los siguientes temas que tienen, sin excepción, un impacto en el papel de gobierno:
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procedimientos de autorización y regulación para los proveedores extranjeros |
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aseguramiento de la calidad y acreditación de los servicios educativos importados y exportados |
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protocolos de financiación que incluyen concesiones de operación, préstamos, subsidios y becas |
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sistemas de reconocimiento de calificación y transferencia de créditos |
Estos problemas se discutirán en más detalle en otras secciones, pero es necesario examinar aquí el papel del gobierno como proveedor de educación. La combinación de una mayor demanda de servicios públicos y una capacidad financiera limitada está obligando a los gobiernos a examinar sus prioridades y opciones en la prestación del servicio. En la educación superior, este hecho ha generado nuevos desarrollos entre los cuales se cuentan:
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el desarrollo de fórmulas de financiación que están poniendo una porción más grande de la carga financiera en los estudiantes |
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forzar a las instituciones financiadas públicamente a buscar fuentes de financiación alternas y adicionales, a través de actividades empresariales o comerciales internas y en el exterior |
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instituciones individuales que quieren más autonomía e independencia de la regulación gubernamental |
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permitir a nuevos proveedores privados (con y sin ánimo de lucro) el ofrecimiento de programas específicos de educación y capacitación |
Estos desarrollos se complican más aún cuando a) un proveedor educativo extranjero público o privado está interesado en tener acceso al mercado doméstico; y b) si un proveedor doméstico público está interesado en buscar mercados en otros países. Ambos escenarios le exigen al gobierno tener una visión macro y a largo plazo del impacto que un mayor comercio internacional puede tener sobre su rol en la provisión y regulación de la educación superior.
Muchos gobiernos e instituciones de educación pública han sentido fuertemente la responsabilidad de garantizar el amplio acceso a las oportunidades de educación superior. En muchos, si no en la mayoría de los países, éste es un reto en la medida en que la demanda de educación superior y para adultos crece continuamente, desbordando con frecuencia la capacidad del país para suministrarla. Ésta es una razón más por la cual algunos estudiantes están interesados en las oportunidades de educación fuera del país, y los proveedores están preparados para ofrecer servicios de educación superior más allá de las fronteras.
Cuando el aumento de la liberalización del comercio se contempla en este escenario, el tema del acceso se complica. Los defensores de la liberalización del comercio sostienen que los consumidores / estudiantes pueden tener más acceso a una gama más amplia de oportunidades de educación en casa y en el exterior. Sus opositores creen que el acceso puede ser, de hecho, más limitado puesto que el comercio mercantilizará la educación, elevará los costos y quizás llevará a un sistema de dos pisos. Por consiguiente, los críticos a menudo perciben el comercio como una amenaza al carácter de 'bien público' que tienen los servicios educativos.
Lo anterior plantea un cuestionamiento sobre la capacidad y papel del gobierno para brindar acceso a la educación superior. Por ejemplo, si la educación se ve como una función pública, ¿pueden los proveedores privados o los extranjeros ayudar a cumplir esta función? Si es así, ¿serían los proveedores extranjeros con ánimo de lucro elegibles para las mismas concesiones, subsidios e incentivos tributarios que los proveedores públicos, de acuerdo con la obligación de tratamiento nacional del GATS? ¿Disminuiría esto, a su vez, la cantidad de apoyo financiero disponible para las universidades públicas si los fondos se distribuyeran entre un gran número de instituciones? Existen y deben existir diferentes modelos educativos para responder a las necesidades, recursos y prioridades de cada país.
Muchos de los problemas y argumentos sobre el acceso a la educación también pueden aplicar a la financiación. Algunos gobiernos han limitado la capacidad presupuestal o por lo menos carecen de voluntad política para asignar fondos para satisfacer las necesidades de educación superior. ¿Puede el comercio internacional proveer fuentes alternas de financiación o nuevos proveedores? O significa que, en razón de las obligaciones del GATS tales como el tratamiento de nación más favorecida y las obligaciones de tratamiento nacional, ¿la financiación pública se esparcirá en una capa delgada entre un mayor número de proveedores nacionales y extranjeros? Más aún, ¿la presencia de proveedores extranjeros le indica al gobierno que puede disminuir la financiación pública para la educación superior y para adultos, poniendo así en riesgo a las instituciones domésticas financiadas públicamente? ¿Favorece el comercio internacional de la educación a algunos países — aquellos con capacidad bien desarrollada para la exportación — y desfavorece a otros en términos de financiación o acceso? De nuevo, el impacto de un comercio más liberalizado puede ser un arma de doble filo con respecto a la financiación, ya sea pública o privada, la enseñanza / aprendizaje en la educación superior y las actividades de investigación.
Como ya se mencionó, se necesita un marco regulador para tratar la diversidad de proveedores y de nuevas formas de prestación de los servicios educativos más allá de las fronteras; dicho marco de referencia se vuelve más urgente en la medida en que el comercio internacional aumenta. En algunos países, esto puede significar una aproximación más amplia a las políticas de autorización, regulación y supervisión de proveedores tanto privados (con y sin ánimo de lucro) como extranjeros para garantizar el cumplimiento de los objetivos y la protección de los intereses públicos. También puede significar un cambio del pensamiento público y del gobierno: aunque la educación superior siga siendo un "bien público", los proveedores públicos y privados pueden cumplir esa función. Esto a su vez puede generar más competencia entre los proveedores y confusión general en el consumidor. Por lo tanto, se requiere un marco regulador coherente y exhaustivo que sirva a los intereses nacionales y proteja los intereses de las diferentes personas involucradas, especialmente los estudiantes.
Se necesita trabajar más para determinar cómo los marcos reguladores nacionales son total o parcialmente compatibles con un marco internacional más amplio.(19) Una mayor conexión e interdependencia entre las naciones, al igual que una mayor liberalización del comercio, significará mayor coherencia entre los marcos nacionales. ¿Cómo puede la coherencia entre un marco nacional y uno internacional fortalecer las funciones reguladoras y de definición de políticas, mas no debilitarlas? Es evidente que hay riesgos y oportunidades asociadas con este tema, pero no actuar es un riesgo en sí mismo.
Nuevos tipos de proveedores de educación, nuevas formas de prestar el servicio, nuevas iniciativas de educación más allá de las fronteras, nuevos niveles de movilidad estudiantil, nuevas oportunidades de comercialización de la educación superior - todo esto puede crear más confusión para el reconocimiento de calificaciones y la transferencia de créditos académicos. Este problema no es nuevo. Los acuerdos de comercialización no son responsables de la confusión, pero se suman a la complejidad y hacen más urgente la necesidad de una solución. El reconocimiento nacional e internacional de calificaciones y la transferencia de créditos ya han sido objeto de una cantidad de trabajo considerable. La 'Convención de Lisboa sobre Reconocimiento de Calificaciones en Educación Superior en la Región europea', el 'Sistema europeo de Transferencia de Créditos', y la 'Movilidad universitaria en el Pacífico asiático' son buenos ejemplos de iniciativas regionales que podrían llevar a un enfoque más internacional.
El incremento en la prestación de servicios educativos más allá de las fronteras y el conjunto de normas y obligaciones legales de los acuerdos de comercialización requieren que se preste urgente atención al tema del aseguramiento de la calidad y la acreditación de los proveedores educativos. No sólo es importante tener mecanismos nacionales que puedan orientar unos procedimientos para la acreditación y el aseguramiento de la calidad de los programas académicos ofrecidos por nuevos proveedores privados y extranjeros; es igualmente importante prestar atención al desarrollo de un enfoque internacional para tratar estos dos aspectos.(20)
Cada vez hay más conciencia de que, en el mundo del comercio educativo más allá de las fronteras, los esquemas nacionales de aseguramiento de la calidad están siendo desafiados por las complejidades del ambiente educativo internacional. Y aunque hay mayor conciencia, no se ha aceptado ni se ha llegado a un acuerdo sobre la necesidad de armonizar las políticas nacionales sobre aseguramiento de la calidad y acreditación, con un enfoque internacional. Es imperativo que los especialistas en educación discutan y determinen cuáles son los mecanismos reguladores más apropiados a nivel nacional e internacional, y que no dejen estos asuntos en manos de quienes elaboran y arbitran los acuerdos comerciales.
Otro tema potencialmente polémico es la aplicación de esquemas de aseguramiento de la calidad a proveedores nacionales y extranjeros. Puede suceder que bajo ciertas condiciones, la obligación de tratamiento nacional requiera que todos los proveedores, nacionales y extranjeros, estén sujetos a los mismos procesos y criterios. En algunos países esto no será un problema, pero en otros generará un debate acalorado.
En algunos países, el aseguramiento de la calidad en la educación superior está regulado por el sector, y en otros, por el gobierno en mayor o menor grado. El punto clave es que la autoridad encargada del aseguramiento de la calidad, la regulación y la acreditación del servicio más allá de las fronteras sea examinada y orientada por personas y organismos del sector de la educación, y que no quede sólo en manos del mercado.
En la nueva economía que enfatiza la producción de conocimiento y el comercio, cada vez se le atribuye más valor al contenido creativo e intelectual inherente a productos y servicios. El documento 'Aspectos del Derecho de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio' (TRIPS, por su sigla en inglés) es otro acuerdo de comercialización, completamente independiente del GATS, que también aborda el tema de la liberalización del comercio.(21) El TRIPS se ocupa de cosas tales como patentes, marcas registradas y derechos de autor, todas ellas importantes en las funciones de investigación, enseñanza y aprendizaje de la educación superior. Este último sector también debe supervisar cuidadosamente el TRIPS.(22)
Al dar una mirada a las implicaciones potenciales de los acuerdos de comercialización de la investigación y el trabajo académico, se revelan varios problemas. Un tema consistentemente señalado por los críticos del comercio educativo es su preocupación profunda por el creciente énfasis dado a la comercialización y mercantilización de la producción del conocimiento. Los escépticos creen que la altamente valorada trinidad de docencia, investigación y servicio en las universidades tradicionales puede estar en peligro. Un enfoque de la educación superior más diferenciado y orientado por los nichos del mercado, puede ser el resultado inesperado del mayor comercio educativo y la creciente importancia de acuerdos tales como el GATS y el TRIPS.
Es necesario prestar atención al impacto que tiene la liberalización del comercio en las actividades de internacionalización sin ánimo de lucro. ¿Llegará el comercio a opacar y dominar las relaciones académicas internacionales entre países e instituciones, o las fortalecerá? Muchas estrategias de internacionalización podrían quedar expuestas si se adopta un enfoque puramente comercial. Por ejemplo, la participación en programas de desarrollo internacional o asistencia técnica puede generar beneficios mutuos para todos los socios y cambios importantes en la investigación, el desarrollo curricular y la enseñanza. ¿Tendrán estos programas menor o mayor importancia cuando haya más presión para el comercio? ¿Se usarán las ganancias provenientes de actividades educativas comerciales para subvencionar actividades de internacionalización? ¿Qué podría pasarle al intercambio estudiantil, las pasantías y otras formas de movilidad académica que no generen ingresos ni tengan ánimo de lucro? ¿Se destinarán los limitados recursos financieros a las iniciativas comerciales que tienen un rendimiento económico en vez de a las actividades de internacionalización que generan un valor académico agregado? ¿Cómo pueden las actividades de internacionalización y comercialización ser complementarias? ¿Llegarán las oportunidades de comercio a determinar las relaciones bilaterales y redes multilaterales entre instituciones, a expensas de la investigación, el desarrollo curricular y otros quehaceres académicos? Se debe hacer un esfuerzo para perfilar los beneficios e importancia de la internacionalización sin fines lucrativos y para destinar recursos a la aplicación y conservación de la dimensión internacional de la docencia, la investigación y el servicio.
Ya se ha comentado que el GATS puede afrontar la amplia demanda insatisfecha de empleados expertos al facilitar la movilidad de profesionales. Esto tiene un impacto en muchos de los sectores de servicio, e implicaciones particulares para la educación superior. La educación superior y para adultos está ofreciendo programas de educación y capacitación para satisfacer necesidades económicas; pero el sector mismo se está viendo afectado por la movilidad de sus docentes e investigadores. En muchos países, la escasez creciente de maestros está teniendo como resultado campañas activas de contratación más allá de las fronteras. Puesto que muchos docentes e investigadores quieren desplazarse a países donde las condiciones laborales y salariales sean más favorables, hay una preocupación real por el hecho de que la mayoría de los países desarrollados se beneficiarán de manera desproporcionada.
Por último, y no por ello menos importante, está el tema de las tradiciones culturales e indígenas. La educación es un proceso a través del cual la cultura se asimila. De hecho, la educación es un vehículo fundamental para la aculturación. Los críticos del GATS han expresado su preocupación por la homogenización de la cultura a través del ofrecimiento de educación superior y para adultos más allá de las fronteras. Los defensores del acuerdo sostienen que habrá una hibridación y fusión cultural positiva gracias a la movilidad creciente y la influencia de las TICs. De hecho, algunos argumentan que esto ha venido sucediendo durante décadas y que contribuye a nuevos intercambios culturales y mayor riqueza y. De nuevo, la divergencia de opinión muestra que hay oportunidades potenciales y amenazas qué considerar.
El énfasis de esta sección ha estado en los problemas de la política macro. Pero no se puede ignorar el efecto que ésta tiene en las instituciones individuales, especialmente en las públicas de educación superior.(23) Los temas primordiales son la autonomía institucional, la libertad académica y las condiciones de empleo para el personal académico. Aunque estos tres temas están relacionados con la liberalización del comercio, están más estrechamente asociados con los problemas más generales de la comercialización y privatización de la educación, que muchos creen se adelantan al interior de y entre fronteras.
Finalmente, es necesario decir que el tema de la liberalización del comercio, que casi siempre se interpreta en términos económicos, puede llegar a dominar la agenda. Hay el riesgo de una 'corriente comercial' en la que los problemas de política educativa se enmarcan cada vez más en un contexto comercial.(24) Aunque los desafíos domésticos en la provisión de educación son actualmente el centro de atención de la mayoría de los países, la polémica sobre el comercio internacional de servicios educativos probablemente aumentará en importancia. Los partidarios del comercio libre aplauden el hecho de que el GATS se vea, por encima de todo, como un acuerdo económico y que su propósito sea promover y expandir el libre comercio por razones económicas. Dado que el mercado potencial para el comercio de la educación superior ya es significativo y se espera que aumente, es evidente que el GATS y otros acuerdos comerciales ayudarán a promover el comercio y aumentar los beneficios económicos. Los críticos de los acuerdos comerciales sostienen que el dominio del tema en la agenda sacrifica otros objetivos y motivaciones importantes de la educación superior, como el desarrollo social, cultural y científico, y el papel que ella juega en la promoción de la democracia y la ciudadanía.
Uno de los objetivos primarios de este informe es conseguir que el problema de la liberalización del comercio de la educación superior se incluya en la agenda de los gerentes universitarios y de quienes formulan las políticas de educación superior. En general, parece que ha habido poca reacción frente al tema. Sin embargo, esto no demerita el trabajo realizado por algunas organizaciones no gubernamentales. Una de las iniciativas más interesantes es la 'Declaración conjunta sobre Educación Superior y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios'(25) desarrollado y firmado por cuatro organizaciones: la Asociación de Universidades y Colleges de Canadá (AUCC), el Consejo Norteamericano para la Educación (ACE), la Asociación de Universidades Europeas (EUA), y el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (CHEA).
Esta declaración invita a los países a no adquirir compromisos en 'Servicios de Educación Superior' ni en las categorías relacionadas de 'Educación para Adultos' y 'Otros Servicios Educativos' que figuran en el GATS. Por el contrario, apoya la idea de reducir los obstáculos al comercio internacional de la educación superior mediante convenciones y acuerdos por fuera de un régimen de política de comercio. Obviamente hay partidarios de los principios de la declaración, pero también hay críticos que consideran que la posición proteccionista es bastante egoísta, especialmente si se tiene en cuenta el nivel de la actividad exportadora ya existente. Vale la pena mencionar que tres de los signatarios son de EE.UU. y Europa, regiones ambas que se han comprometido en la prestación de servicios educativos en el GATS. Esta es otra señal del debate acalorado, las complejidades y las incertidumbres relacionadas con el GATS. El papel más importante de la declaración es que está atrayendo más atención hacia el problema.
La declaración es el único esfuerzo coordinado internacionalmente, pero hay muchas organizaciones estudiantiles, docentes y educativas a nivel nacional que son voceras de sus inquietudes y críticas la intención e impacto del acuerdo. Hay grupos similares como el 'Comité Nacional para el Comercio Internacional de la Educación' (NCITE, por su sigla en inglés) de E.E.U.U., y otras organizaciones comerciales que están expresando su apoyo al comercio más libre de servicios educativos. A nivel intergubernamental, parece haber algún grado de interés en el tema, principalmente en organizaciones económicas como la APEC (sigla en inglés de Cooperación Económica del Pacífico Asiático) o la OCDE. Al mismo tiempo, hay organizaciones no gubernamentales internacionales, como la Asociación de Universidades de la Mancomunidad Británica, que están tratando de despertar un interés en conocer el problema de la liberalización del comercio y las especificidades del GATS. Pero esto es sólo el comienzo. Se necesita más trabajo para consultar con las diferentes partes interesadas en la educación, de suerte que su voz sea escuchada en el análisis y las negociaciones que se están llevando a cabo.
Las fechas clave que hay que tener presentes para las próximas fases de negociación del GATS son:
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Junio 30, 2002: Los países presentarán sus solicitudes iniciales en las que le pedirán a los socios comerciales que abran sus mercados en las áreas de servicio. |
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Marzo 31, 2003: Los países objeto de solicitud presentarán sus ofertas de apertura de sus mercados en las áreas de servicio. Los países negociadores sostendrán reuniones y discusiones. En general, si no se llega a un acuerdo suficiente con respecto a la educación superior, el sector podría formar parte de una nueva ronda de negociaciones globales después de que concluyan las conversaciones en enero de 2005. |
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Enero de 2005: Las negociaciones del GATS culminarán. |
Este es un calendario bastante apretado y los próximos doce meses son claves. Para junio de 2002, se deben conocer los detalles de todas las solicitudes de educación. Si bien es importante que la voz del sector educativo sea escuchada en la formulación de estas solicitudes, puede ser más importante aun que influya en la respuesta que se les dé. Esto implica trabajar con los funcionarios gubernamentales apropiados y supervisar las ofertas hechas por el propio país como respuesta a las solicitudes de otras naciones. La segunda parte es supervisar las ofertas que el propio país está recibiendo como respuesta a las solicitudes hechas originalmente a otros países. Esta es una tarea importante pero bastante desalentadora debido al hecho real de que las partes interesadas en el sector de la educación tienen diferentes perspectivas de la dimensión y la naturaleza de las limitaciones en el tratamiento nacional y el acceso al mercado, y pueden o no hablar al unísono con los funcionarios del gobierno encargados del comercio.
Complejos y discutibles. Estas dos palabras resumen el análisis y debate actual sobre el impacto del GATS en la educación superior. Las opiniones sobre los riesgos y beneficios están divididas, si no polarizadas. Difieren dentro y fuera de los países. Cada país debe asumir el reto muy serio de encontrar un equilibrio entre las oportunidades y los compromisos de liberalización del comercio para exportar servicios de educación superior, con el posible impacto — relacionado con los mismos compromisos — de la importación de servicios educativos. Esta no es una tarea fácil. Uno puede tender a ser liberal al considerar las oportunidades de exportación, y más proteccionista al analizar las implicaciones de importar.
En esta fase, queda la impresión de que hay más preguntas que respuestas claras. Las preguntas son complejas por cuanto tienen que ver con:
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aspectos técnicos / legales del acuerdo mismo (ver sección 1.5) |
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aspectos de política educativa, tales como financiación, acceso, acreditación, calidad y propiedad intelectual (ver sección 5); y, |
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aspectos más generales de carácter político / moral para la sociedad, tales como el papel y el propósito de la educación superior, y el enfoque de 'bien público' o 'producto comercial'. |
Lo único cierto en este panorama es la necesidad de que el sector educativo analice estas inquietudes y las consulte con las partes interesadas. Al mismo tiempo, es necesario ser proactivo y estratégico al supervisar e influenciar la posición del gobierno en las negociaciones en la etapa de solicitud / oferta del GATS. Esto obviamente implica una comunicación estrecha con las instancias y organismos responsables de la educación en el propio país. Es igualmente relevante no perder de vista la necesidad de tener enfoques y marcos internacionales para la regulación de proveedores, el aseguramiento de la calidad y el reconocimiento de calificaciones. Finalmente, es importante no exagerar el impacto del GATS. La comercialización de la educación ya existía, mucho antes, dentro y fuera de la esfera de los acuerdos comerciales. No obstante, también es crítico no subestimar las implicaciones potenciales — riesgos y oportunidades — del GATS.
El primer objetivo de este documento es resaltar el impacto potencial de la liberalización del comercio de la educación superior. El segundo objetivo es plantear inquietudes e identificar aspectos de la política que requieren más atención y análisis. Estas metas se habrán alcanzado si los lectores están mejor informados y motivados para actuar adecuadamente a nivel institucional, regional, nacional o internacional.
La autora ha tratado de presentar la visión tanto de partidarios como de opositores de una mayor liberalización del comercio de servicios educativos a través del GATS. Al hacerlo, ha evitado intencionalmente tomar una posición personal frente a los riesgos y beneficios de la liberalización del comercio de la educación superior. Hecha esta aclaración, las ideas y opiniones expresadas en este documento han sido identificadas por la autora y no por el Observatorio de la Educación Superior sin Fronteras.
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